对于自治争议的案件，在合同内容条款本身的举证上，应遵循民法的举证责任制度，由发起人来承担举证责任。

后者是指行政行为具有此类瑕疵的，必须根据个别情形，判断是否构成重大明显瑕疵。后期纯粹法学基于法位阶说提出了动态的无效论，无效也合法，必须经由法定规范程序来确认。

[44]从理论上说，有无行政主体资格是事实判断问题，有的行政机关是有行政主体资格，只是没有相应的职权，不是适格的行政主体。[26]翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第708页。没有权限依据，也可称作无权限、无职权依据。一般违法与无效是实体瑕疵的差别，如果在救济法上没有差别，实体法上的区分就没有意义。[55] 法院能否在撤销诉讼中撤销无效的行政行为？结合2018年行政诉讼法解释第94条第1款规定，法院是否只能将无效行政行为确认为无效而不能予以撤销？在过去的实践中，存在法院判决撤销无效行政行为的例子，即所谓无效行为可撤销。

[18]明显性是相对而言的，在不同的认定标准或者参照系面前可能有不同的结论。因此，行政行为不发生作用在此只意味着可撤销性。十一届全国人大常委会第十六次会议上，听取审议关于粮食安全的专项工作报告并开展专题询问，常委会组成人员询问了22个问题，国家发改委等9个国务院部门负责人到会听取意见，回答询问。

[2] 参见杨志勇：《稳健前行的人大监督——全国人大常委会改革开放三十年监督工作回眸（一）》，载《中国人大》2008年第23期。三、提升听取审议专项工作报告专兼并举的监督功能 （一）专项性与综合性相兼顾 听取审议专项工作报告的专项性要求是，对报告机关特定工作进行专门的、有针对性的监督，专项工作是以综合性为基础的专门领域工作。如果不开展专题询问，则由国务院部委托部委负责人报告工作。全国人大常委会依法听取和审议国家监察委员会专项工作报告，是监督国家监察委员会的监督方式之一。

十届全国人大常委会通过加强跟踪监督，推动解决了拖欠出口退税、拖欠农民工工资、超期羁押等一批长期得不到解决的问题。[24]实践中，全国人大常委会已经将法律草案、专题询问的工作重点向社会公开征求意见，收到了良好效果。

第三，被监督对象没有主动要求确定专项工作报告议题。这些报告的内容涉及不同工作领域，性质上都属于全国人大常委会对一府两院的工作监督。（2）调整听取审议专项工作报告的时间。[10]专项工作不是一府两院的全部工作，而是职责范围内的特定的具体工作，监督所针对的是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，监督议题也正是围绕重大问题而确定，解决和纠正这些问题的监督程序也不同于其他工作报告。

增加专题询问的频次，国务院领导到会报告工作和接受应询的次数将相应增加。3.从逐一横向监督逐步转为纵横结合监督 监督法施行初期，全国人大常委会采取单一选择的方式确定专项工作报告的议题，选择经过努力可以解决的突出问题作为突破口，举一反三，以点带面，不断充实监督内容。本文分析了听取审议专项工作报告的监督属性，围绕全国人大常委会听取审议专项工作报告的监督实践，分析专项工作报告的开展状况、实际效果与不足之处，提出增强专项工作报告监督实效若干建议。因此，专项工作报告围绕专项监督的同时，需要向综合性扩展。

[11] 吴邦国：《全国人大常委会工作报告》（2013年），载《全国人大常委会公报》2013年第2期。一府两院无权行使普通法律的立法权，普通法律不健全必然制约和影响专项工作的具体开展。

安全生产法2014年8月31日修订通过，同年12月国务院作了关于安全生产工作情况的报告。首先，听取和审议专项监督工作报告是监督法明确授权的一种监督途径，是对以往多种监督形式的统一规范。

[6] 程湘清：《国家权力机关的监督制度与监督工作》，第29页，中国民主法制出版社1999年版。[13]随着专项工作报告数量的逐年增加，监督领域从不同工作的横向监督逐渐变为纵横相结合的监督，即不断扩大监督工作面的同时，对已经听取审议专项报告的工作开展新一轮监督。[20] 参见全国人大常委会办公厅研究室三局：《专题询问——增强人大监督力度和时效》，载《中国人大》2012年第16期。实务界和学术界对此有两种不同观点。[19]在审议专项工作报告中开展专题询问是询问制度的具体创新。二是作出决议并报告决议执行情况（如四川省）。

明确专项工作报告内容的时间跨度是专项监督的构成要素，也是发表审议意见建议之所需。[30] 近年来形成的惯例是，法律修改施行之后再安排听取审议相关的专项工作报告。

此后的七届、八届、九届全国人大常委会听取和审议专项工作报告，监督工作由逐渐提上议事日程到经过程序化、制度化的发展，监督理念和思路不断创新，监督方式综合运用，专项监督产生了良好的监督效应。不过，有的专项工作始终是监督重点，比如，每一年都会听取审议三农和环境保护工作专项报告。

[22]全国人大表决通过的常委会年度工作报告反映出，通过听取审议专项工作报告，对一府两院的监督实效逐步增强。专项工作报告议题在全国人大常委会年度监督工作计划中公布，选取和确定议题的过程未向社会公开征求意见。

全国人大常委会可向社会征求听取审议专项工作报告的议题，把公众所关注的问题、所要了解的事项融入到专项工作报告。注释: [1] 1954年宪法第31条规定，全国人大常委会监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作。2.对审议意见的落实情况进行审议 专项工作报告的审议意见，由常委会工作机构交一府两院研究处理后，后者向全国人大常委会提出书面报告，但没有安排对审议意见落实情况的报告进行审议。[16]另一种方式是根据中央文件要求进行跟踪监督。

监督法第9条所规定的通过社会反映问题的途径，即人民来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的问题在年度专项工作报告议题选取中所占的比重不得而知。例如，围绕中央确定的三大攻坚战目标，十二届全国人大常委会5年内2次听取审议国务院精准脱贫专项报告并开展专题询问，听取审议地方政府债务管理情况报告，听取审议生态补偿、自然保护区建设、草原生态环境保护等7个专项报告。

二、听取审议专项工作报告的监督实践考察 （一）议题选取：主要体现监督机关意志 监督法实施至今，全国人大常委会选取和确定专项工作报告议题，集中体现了监督机关意志，表现在以下几点： 第一，年度计划公布前无需向社会公开征求意见。2015年4月出台的《关于改进完善专题询问工作的若干意见》要求，每年安排１至２位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告，到会听取审议意见、回答询问，今后可以视情况适当增加。

报告机关应在意见反馈报告中对审议意见处理情况进行分类反馈，但实践中并未完全执行。通过考察全国人大常委会听取审议专项工作报告的监督实践发现，报告议题的选取主要体现监督机关意志，监督内容围绕中心工作但未完全覆盖报告机关工作范围，监督方式有具体创新但缺少系统性设计，监督效果的针对性与执行性有待强化。

[9]监督法将听取审议专项工作报告作为法定监督形式，立法过程中吸收了地方人大常委会对一府两院进行工作评议、述职评议、个案监督的监督经验，最后作出了统一规范。[20]这是第一次对国务院专项工作报告的相关情况进行专题询问。监督法规定对重大问题进行专项报告，涉及报告机关不同职责和工作的相互交叉，意见的整改落实需要多个下属部门的协调配合。公开资料显示，监督法施行至今，国务院和两高没有主动要求向全国人大常委会作专项工作报告。

对专项工作报告一般不需要作出决议，如果作出决议主要基于两点，一是对报告的专项工作是否需要继续加大监督力度。监督工作计划所公布各个专项工作报告的时间，个别被延后到下次常委会，但没有出现被调整提前的情形。

被监督机关依法整改落实审议意见本是法定义务，需要跟踪监督表明尚未履行到位。全国人大常委会对一府两院的工作既要监督，又要支持。

[13] 吴邦国：《全国人大常委会工作报告（2008）》，载《全国人大常委会公报》2008年第2期。[17] 李小健：《跟踪督查：人大监督又一创新之举》，载《中国人大》2015年第17期。

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